Hay una pregunta que atraviesa todo el debate por la nueva ley de biocombustibles: si la Ley 27.640 funciona, ¿por qué hay que derogarla?
La respuesta del oficialismo es doctrinaria: porque ahora la norma es el libre mercado y la desregulación. El Estado debe correrse, los precios deben liberarse, la competencia debe ordenar el sector.
Sin embargo, basta leer el dictamen para advertir que ocurre exactamente lo contrario: lejos de desregular y de introducir libre mercado, el proyecto regula y ordena el mercado para que se lo queden unos pocos. Segmenta, asigna cupos, fija precios de referencia, establece barreras de entrada y programa cronogramas de extinción. Regula todo — solo que a favor de otros.
Y conviene recordar por qué la 27.640 no necesita ser reemplazada: porque funciona. Bajo el régimen actual, la Argentina produce casi 900.000 toneladas anuales de biodiésel para el mercado interno, a precios más bajos que en el resto del mundo, con buena calidad, generando 1.500 puestos de trabajo directos y más de 8.000 indirectos. El sistema abastece sin dificultades el corte obligatorio del gasoil. No hay desabastecimiento, no hay problemas de calidad, no hay conflicto.
Mientras tanto, las grandes aceiteras exportadoras nucleadas en CARBIO —que tenían reservado para sí el mercado externo— exportaron millones de toneladas durante años: más de 1.200.000 toneladas en 2012, 1.600.000 en 2016, un récord de 1.700.000 en 2017, con ingresos que llegaron a superar los 1.800 millones de dólares anuales. Cada sector en su mercado, el sistema funcionaba para todos.
¿Qué cambió? No la ley. El mundo.
Los países centrales decidieron repatriar procesos industriales e industrializar su propia materia prima. Estados Unidos aplicó aranceles de entre 130% y 150% al biodiésel argentino. La Unión Europea impuso derechos antidumping. Perú adoptó medidas equivalentes. Las exportaciones se derrumbaron: de 1.700.000 toneladas en 2017 a 160.000 en 2023, el mínimo histórico. En los primeros cuatro meses de este año, apenas 30.000 toneladas.
Y entonces —precisamente entonces— comenzó a instalarse otro discurso. Legisladores, empresarios y voces del ámbito económico empezaron a sostener que la 27.640 era una ley “perimida”, “agotada”, que “no funcionaba”. La ley era la misma; sus resultados, también. Lo que había cambiado era que las aceiteras se habían quedado sin mercado externo y necesitaban uno nuevo: el mercado interno que históricamente abastecieron las pymes.
La primera contradicción: una regulación llamada libre mercado
El proyecto se presenta como la llegada del libre mercado al sector. Conviene empezar por ahí.
Una ley que establece un corte obligatorio es, por definición, una regulación: obliga a las petroleras a comprar biocombustible, a las estaciones de servicio a venderlo y a los usuarios a consumirlo. Y está bien que así sea: razones ambientales, de salud pública, de desarrollo agrario y de ahorro de divisas por sustitución de importaciones de gasoil lo justifican con creces.
Pero entonces corresponde decirlo con claridad: aquí nadie está desregulando nada. Lo que se está discutiendo es quién captura la renta de una regulación que nadie propone eliminar.
La segunda contradicción: el bioetanol protegido
Avancemos sobre el texto del dictamen. Para el bioetanol, la ley establece tres segmentos: 6% para el de caña de azúcar, 6% para el de maíz y 3% de libre mercado. ¿Por qué? Porque el bioetanol de caña es sensiblemente más caro que el de maíz. Si las refinadoras pudieran elegir libremente, comprarían solo maíz, y la industria de la caña se extinguiría. Por eso se la protege.
El subsecretario de Combustibles Líquidos, Federico Veller, reconoció en el debate que no se sentía “cómodo” con estos segmentos, pero que los aceptaba para proteger la economía regional del norte y sus 46.000 puestos de trabajo. El criterio es correcto y lo compartimos. Aunque cabe señalar un detalle: a la caña se le garantiza un 6% que coincide exactamente con toda su capacidad productiva actual. Toda la oferta calzada con toda la demanda, por ley, durante quince años. Es difícil identificar qué competencia podría existir dentro de ese segmento.
La pregunta, entonces, es inevitable: ¿por qué el mismo criterio no se aplica a las pymes regionales del biodiésel? ¿Acaso los empleos de Ramallo, Junín, Daireaux, General Pico, Catriló, Nogoyá o San Luis valen menos que los del NOA?
Las pymes del biodiésel reciben exactamente lo contrario de una protección: un cronograma decreciente que arranca en 7,5%, cae a 6,5%, 5,5% y 5%, y termina en 3% en 2031, año en que el régimen se extingue por completo. Quince años de protección para la caña; cinco años de extinción programada para las pymes. La asimetría de trato no resiste el análisis.
La tercera contradicción: la barrera que sí existe
Hay una inconsistencia todavía más reveladora. CARBIO y el Gobierno sostienen que entre las pymes y las aceiteras debe regir la libre competencia, sin barreras ni protecciones. Sin embargo, el mismo proyecto establece una barrera nítida entre las aceiteras y las petroleras: las refinerías no pueden computar su co-procesamiento dentro del 10% del corte obligatorio; solo pueden hacerlo por encima, hasta un 5% adicional voluntario.
Es decir: el 10% obligatorio queda reservado para las elaboradoras de biodiésel —en los hechos, las aceiteras integradas— sin que las petroleras puedan disputarlo. ¿Y por qué esa protección? Porque las aceiteras la reclamaron. ¿La necesitan? Hablamos de compañías tan grandes o más que las petroleras, que exigieron y obtuvieron una barrera de entrada a su favor.
El criterio queda así expuesto: libre competencia cuando se trata de enfrentar a las pymes con las aceiteras; protección regulatoria cuando se trata de resguardar a las aceiteras de las petroleras. La competencia resulta obligatoria solo para los más chicos. Eso no es un modelo económico: es una ley redactada a medida de las grandes aceiteras de Santa Fe.
Por qué no hay paridad de armas
Podría argumentarse: si las pymes son eficientes, que compitan. El problema es que esta no es una competencia entre eficiencias. La desventaja de las pymes regionales es doble, y ninguna de las dos partes de esa desventaja depende de cómo trabajen: una es la propiedad de la materia prima; la otra, la geografía.
La primera: el aceite de soja representa el 80% del costo de producir biodiésel, y está controlado por los mismos grupos que la ley autoriza a ingresar al mercado interno. La pyme le compra el insumo principal a su competidor. Y no se lo compra a precio de mercado: se lo compra con sobreprecio. A eso se suman las ventajas impositivas y financieras propias de toda operación integrada: quien produce su propio aceite se ahorra impuestos que quien lo compra sí paga, y no necesita inmovilizar capital para financiar la adquisición de su insumo principal.
La segunda es igual de determinante: la distancia. El Gran Rosario es el kilómetro cero de la materia prima: allí se concentra la molienda de soja y allí se origina el aceite. Una planta ubicada en el Up River tiene el insumo en la puerta. Una pyme de Daireaux, de General Pico, de Catriló o de San Luis debe pagar cientos de kilómetros de flete para traer ese mismo aceite hasta su planta, y ese costo logístico —que su competidor no paga— se descuenta directamente de su margen. La localización que constituye la razón de ser de estas empresas, agregar valor en origen y federalizar la producción, se convierte bajo el régimen propuesto en su condena competitiva.
Propiedad del insumo y kilómetro cero: dos ventajas estructurales que no nacen de producir mejor, sino de estar integrado y de estar en el puerto. Contra eso no compite ninguna eficiencia.
En materia de defensa de la competencia, la primera de estas conductas tiene nombre: compresión de márgenes. No hace falta vender por debajo del costo; alcanza con que la estructura de precios vuelva inviable la permanencia de un competidor igualmente eficiente. Cuando Estados Unidos, la Unión Europea y Perú cerraron sus mercados al biodiésel de las aceiteras argentinas, lo hicieron precisamente por eso: entendieron que esos precios no expresaban eficiencia, sino ventajas ajenas al mérito productivo.
Y esto el Gobierno lo sabe. Lo dijo con todas las letras el secretario de Coordinación de Energía y Minería, Daniel González, al presentar el proyecto en el Senado: “Como todo proyecto que implica un aumento del corte en biocombustibles, hay ganadores y perdedores”.
La frase merece una segunda lectura. El Poder Ejecutivo no ignora las consecuencias de la ley que impulsa: las asume. Ya sabe quiénes pierden. Y los perdedores tienen nombre y ubicación: son las veinticinco pymes de Ramallo, Junín, Daireaux, General Pico, Nogoyá, San Luis y tantas otras localidades del interior productivo. Cuando quien redacta la ley admite de antemano que habrá perdedores, y los perdedores resultan ser siempre los mismos, no estamos ante un efecto no deseado: estamos ante el diseño.
El precio no va a bajar: va a subir
Corresponde advertir también lo que viene después, porque es la gran estafa argumental de esta ley: se la vende diciendo que la competencia va a bajar el precio del biodiésel. Todo indica que ocurrirá lo contrario.
Una vez que un puñado de empresas integradas controle el mercado interno, tendrá los incentivos y las herramientas para concertar el precio y elevarlo hasta el techo que la propia ley establece: la paridad de importación. No hace falta imaginar demasiado: seis o siete grupos económicos, con el insumo principal en sus manos, sin competencia pyme y con un precio máximo fijado por ley que funciona como punto de convergencia, no tienen razones para competir entre sí. Es esperable que los primeros años ofrezcan precios bajos —los necesarios para consolidar la salida de las pymes del mercado— y que luego el precio haga el recorrido inverso.
Se dirá que para eso existe la Defensa de la Competencia. Es cierto: las conductas concertadas pueden denunciarse y sancionarse. Pero esos procesos duran años. Y cuando llegue la sentencia y se apliquen las multas, el daño será irreparable: las pymes habrán quebrado, los empleos se habrán perdido y las plantas estarán desmanteladas. Una multa no reconstruye una fábrica; un expediente no devuelve un puesto de trabajo. La defensa de la competencia eficaz es la que impide la concentración antes, no la que la sanciona después.
¿Qué gana el país?
Toda ley que reasigna un mercado debería poder responder una pregunta elemental: ¿qué gana el país con el cambio? En este caso, la respuesta es incómoda.
Las plantas de las grandes aceiteras ya están construidas; fueron dimensionadas para un mercado de exportación que ya no existe. Trasladarles el mercado interno no genera una sola inversión nueva, ni un solo empleo adicional, ni una tonelada más de capacidad instalada: simplemente ocupa capacidad ociosa existente con un negocio que hoy sostiene a veinticinco empresas y a miles de familias del interior.
Del otro lado del mostrador, las pérdidas son concretas. Se destruyen las economías regionales que hoy elaboran biodiésel en cinco provincias. Y se golpea una cadena de valor menos visible pero igualmente relevante: las aproximadamente 400 extrusoras pymes de soja que operan en el interior del país —96 solo en la provincia de Buenos Aires—, que procesan el grano de productores vecinos y venden su aceite a las plantas de biodiésel de su región. Si el biodiésel pyme desaparece, esas extrusoras pierden a su principal comprador local y quedan obligadas a vender su producción al Gran Rosario, en condiciones que ellas no fijan. El daño no termina en el biodiésel: se propaga hacia atrás sobre toda la cadena de agregado de valor en origen.
El balance es lineal: ninguna externalidad positiva, ninguna inversión, ningún empleo nuevo. Solo la transferencia de un mercado que funciona desde quienes lo construyeron hacia quienes se quedaron sin el propio.
Frente a un balance tan deficitario en términos de interés público, es legítimo preguntarse qué explica semejante empeño oficial. Quizás ayude a entenderlo recordar que las grandes exportadoras del complejo oleaginoso han sabido estar presentes, con liquidaciones de divisas oportunas y generosas, en los momentos en que las urgencias cambiarias del Gobierno más lo requerían. La gratitud es una virtud personal admirable. Convertida en política pública, tiene otro nombre.
Un mal precedente federal
Hay, además, una dimensión que la dirigencia política no debería pasar por alto. Sancionada esta ley, la producción de biodiésel para el mercado interno se concentrará casi por completo en la provincia de Santa Fe, donde se localizan las grandes plantas integradas. Las perjudicadas serán Buenos Aires, La Pampa, Entre Ríos y San Luis: cuatro provincias que hoy tienen industria, empleo y agregado de valor en origen, y que pasarán a no tenerlos.
El federalismo no se declama: se construye con equilibrios regionales. Y una ley que perjudica a cuatro provincias para beneficiar a una sienta un precedente que debería preocupar más allá del sector: el de legislar para canibalizar la producción de unas provincias en beneficio de otras. Si ese criterio se convalida hoy para el biodiésel, nada impide que mañana se aplique a cualquier otra actividad. Los senadores, que representan precisamente a las provincias, son quienes mejor deberían medir el costo de ese antecedente.
Competir sí, pero entre iguales
Queremos ser claros: las pymes no estamos en contra de competir. Queremos competir contra estructuras similares. Por eso proponemos un segmento donde rija la libre competencia entre pymes, entre iguales, sin privilegios individuales. Lo que rechazamos es que se llame “competencia” al enfrentamiento entre el proveedor del insumo y su cliente cautivo.
Una solución para todos
CEPREB no se opone a la modernización del régimen. Propone una salida donde nadie sobra: un corte total del 12,5%, con un segmento del 5% para las pymes regionales —compitiendo libremente entre sí—, un segmento del 2,5% para las compañías no integradas de Rosario, y un 5% de libre mercado al que ingresen las aceiteras integradas que reclaman participar del mercado interno.
Más biodiésel, menos importación de gasoil, las pymes continúan operando, las aceiteras ingresan, las provincias conservan sus industrias y sus empleos. Una solución para todos.
Lo otro —lo que está en el dictamen— no es libre mercado ni desregulación. Es un traje cosido a medida, con la vara del “libre mercado” aplicada únicamente sobre los más chicos. Y los senadores que lo voten deberán explicar en Ramallo, en Junín, en General Pico, en Nogoyá y en San Luis por qué los empleos de sus provincias valían menos que los de los puertos.
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